文章首發于《南方周末》。本文作者姚喆，為綠色和平全球策略顧問。
如果對主席建議案文做一個關鍵詞檢索，不難發現各國在談判中最大的關切：“經濟”出現了38次，“資金”有27次，遠遠超過“健康”的13次。塑料公約對經濟的潛在沖擊是各國決定談判立場的重要考量。
“高雄心聯盟”指責“務實派”逃避關鍵問題，是塑料經濟的“既得利益者”；“務實派”覺得“高雄心聯盟”屬于“站著說話不腰疼”——因為最支持上游限產的國家并不是主要生產國。
回望塑料公約籌備的兩年間，正是地緣政治沖突加劇、全球經濟持續下行的兩年，塑料公約可以說是生不逢時?？紤]到美國、德國等國家的政府換屆，2025年的外部談判環境只會更加艱難。
會議閉幕時已是凌晨，會場里的垃圾點堆滿了一次性咖啡杯和食品包裝。
這是一場關于應對全球塑料污染的國際談判——沒有什么比這一幕更能說明，“終結塑料污染”還有很長的路要走。
就在2024年12月初，在深秋的韓國釜山，為期一周的塑料污染政府間談判委員會（Intergovernmental Negotiation Committee，簡稱INC）第五次會議（簡稱INC-5）在170個國家成員和超過440個組織的觀察員的遺憾中落幕。
塑料是日常生活中被廣泛應用的材料，但塑料的使用正在變得越來越“一次性”。全球每年生產的塑料中，有2/3都是短壽命產品，使用后很快就會變成垃圾，并容易泄漏到自然環境中。聯合國環境規劃署指出，如果一切照舊，20年后，全世界平均每一米海岸線上可能出現50公斤的塑料垃圾。因而，改變塑料的使用方式、改進廢棄物管理迫在眉睫。
也正是在此背景下，2022年年初，在聯合國環境大會上，175個國家同意制定一份旨在“終結塑料污染”的國際協議，并由此啟動了政府間談判委員會。按照既定計劃，INC將召開5次會議，在2024年底完成任務并形成協議草案（簡稱塑料公約）。
可是，釜山并未如期見證塑料公約的誕生?！拔覀兩形吹竭_我們努力的頂峰?！盜NC主席、厄瓜多爾外交家Luis Vayas Valdivieso在閉幕式上說。這一句話，既表示談判工作沒有結束，又暗指各國的努力還可以再上一層樓。
根據閉幕會上的決議，INC-5將在2025年展開續集。遺憾的是INC-5.2將在何時、何地舉辦，還要等后續通知。
兜兜轉轉兩年，塑料公約為何未能如期達成？破局的點又在哪里？
兩年仍在談“什么是塑料”？
談判無果早有跡象。
11月29日，距釜山會議的結束時間還有兩天時，INC主席Luis Vayas Valdivieso公布了他為協議起草的新版建議案文，其中關于什么是塑料，就提供了8個備選案文。這一版本是主席基于各國前幾日的表態，為最后階段的談判提出的最新參考。
仔細觀察這個新版案文，可以發現有種濃濃的“混搭”風，不僅充滿了代表爭議的方括號（注：在國際談判中，尚未達成一致的意見被置于方括號中，有待繼續討論），一些條款下列出的案文選項也相互矛盾。
塑料公約談了兩年，到了最后幾天，各國還在爭論什么是塑料，這確實有些諷刺。
備選的塑料定義中，有些指出塑料是由聚合物和化學添加劑合成的，有些則對化學添加劑只字不提，有些定義將橡膠狀塑料（即彈性體）排除在塑料定義之外，有些則認為需要包括。除了什么是塑料，什么是塑料污染、什么是微塑料……都尚無定論。
不同版本的定義呼應了談判中最有爭議的幾個問題，包括公約是否應該限制初級塑料聚合物、特定塑料制品和化學添加劑的生產或使用等。
各國爭奪對塑料和塑料污染的定義權的背后，是定義將直接影響公約的治理范圍。全球來看，塑料上游產業的分布集中在少數國家，治理范圍對不同國家的影響大不相同。
對11月29日的主席建議案文做一個關鍵詞檢索，不難發現各國在談判中最大的關切：“經濟”出現了38次，“資金”有27次，遠遠超過“健康”的13次。顯然，塑料公約對經濟的潛在沖擊是各國決定談判立場的重要考量。
過去兩年，圍繞公約治理范圍和限產措施的爭議一直不見緩和。塑料公約應該在哪些領域設置約束和目標，“全生命周期”治理模式的起點在哪里，各國在這些關鍵問題上的立場大相徑庭。在釜山，這些問題上立場最保守的沙特、俄羅斯等國用盡拖延戰術，沒有任何松口的跡象。
INC-5的最后兩天，所有談判轉為閉門磋商。INC主席的策略是，先討論爭議較小的條款和元素，再把分歧最大的三個議題打包討論：聚合物生產減量、限制特定塑料產品和資金問題。
“站著說話不腰疼”還是“逃避關鍵問題”
眼看談判進入最焦灼的時刻，歐盟、巴拿馬、墨西哥代表“高雄心聯盟”（High Ambition Coalition），召開了新聞發布會，再次呼吁塑料公約應該要體現出力度，尤其需要對塑料上游生產進行約束。
來自巴拿馬的談判代表Juan Monterrey是INC-5上的紅人，他戴著一頂標志性的巴拿馬草帽，發言鏗鏘有力、氣勢十足，憑借各種精妙的排比和比喻，常常能獲得與會者的滿堂喝彩。他在發布會上說，各國立場“一厘米都沒動”?！叭绻麄儯切┝鱿喾磭遥┎幌肫鹨I作用”，“就請離開，別擋路”。
談判的著陸點在哪里，每個國家都有自己的考量。
“高雄心聯盟”的思路是，塑料公約作為應對塑料污染的工具，如果沒有對上游產業的約束，那么這個工具就沒有意義。在這點上，他們堅持不妥協。
另外一些國家持另一種思路，可稱之為“務實派”：認為即使不包括上游措施，塑料公約也是有意義的，因為各國在產品設計、重復利用和回收、廢棄物管理等方面的工作，還有很大的提升空間。
事實上，塑料公約強調覆蓋塑料的“全生命周期”，但回看5輪INC談判，因為關于上游措施的爭議最大，所以吸引了最多的關注。這難免給人留下一種印象，似乎上游生產減量是塑料污染治理的金鑰匙。
一端是快速增加的產能和廉價的塑料產品，一端是快速蔓延的“一次性”消費方式，到底誰決定了誰，估計1000個經濟學家也爭論不清。一定程度上說，全球塑料污染治理是摸著石頭過河，很難說哪個措施是金鑰匙。公約強調“全生命周期”的意義也在于此，每個環節都不該忽視。
會場上也能看到，“高雄心聯盟”指責“務實派”逃避關鍵問題，是塑料經濟的“既得利益者”；“務實派”覺得“高雄心聯盟”屬于“站著說話不腰疼”——因為最支持上游限產的國家并不是主要生產國。
兩種思路僵持不下，一直到最后。INC-5最后一天晚上，INC-5主席在兩度推遲之后，公布了最新版建議案文，但全部內容都在方括號中，意味著一切都沒有共識。
“共識”與“雄心”的博弈
跳脫具體的立場和爭議，回看過去兩年的談判，需要指出的是，基于實際經驗，追求共識往往意味著木桶效應——公約的力度可能由木桶的短板決定。
在INC談判過程中，有人指出，一個多數國家支持的有力度的協議，比所有國家都參與但力度弱的協議要好。作為回應，INC主席和秘書處則多次表示，塑料公約的誕生將堅持共識原則。共識原則意味著任何決定都需要獲得全部國家的支持，即每個國家都有一票否決權。
在釜山，面對談判的僵持，希望“共識”原則能夠松動的聲音依舊存在。比如，能否在現階段啟動多數通過的投票機制，在決定公約內容中繞開若干立場和談判技巧最“難纏”的國家？拋開可行性不談，一個無法忽視的事實是，這些立場強硬的國家往往是塑料產業鏈上的重要角色，繞開他們的公約，即使擁有高“雄心”的案文，其實際影響力也是要打折。
塑料公約的進程中，還有一個相關的現實問題，即使在公約誕生過程中需要堅持共識原則，那么在未來締約方大會的決策過程中，能否允許一定條件下啟用多數通過制？
支持者認為這是在未來能夠加強“雄心”的重要保證。一種可能的操作是，公約在誕生過程中，把分歧最大的細節留給之后的締約方大會，現在只要保證在議事規則中保留多數通過制，并且在案文中為后續的調整留下伏筆。
現在看來，這是一個價值判斷，到底什么是環境多邊機制最與眾不同、最值得堅持的品質，是共識，還是雄心？
回望塑料公約籌備的兩年間，正是地緣政治沖突加劇、全球經濟持續下行的兩年，塑料公約可以說是生不逢時?？紤]到美國、德國等國家的政府換屆，2025年的外部談判環境只會更加艱難。INC-5.2的前景顯然不容樂觀，而“共識”與“雄心”的博弈，也還會繼續。
